垃圾处理收费制度研究

随着经济规模的迅速扩张、人民生活水平的日益提高以及人口在城镇的快速集聚，作为生产、生活副产品的垃圾的产生量日趋增加。同时，随着科技的进步，人类合成了大量诸如塑料等很难由自然界快速分解的化合物，使得垃圾组分日趋复杂，对自然界的生态破坏强度也日益增加。现代集聚性的居住方式必然带来垃圾生产的集中性，进而使得垃圾在某一地理空间大量堆积，从而破坏了大自然自我净化功能所必须的地理分散性条件。因此，垃圾的收集、清运、集中处置需求也就自然而然地形成了，并随着人们生活水平的提高，其需求规模日益扩大。
经过近三十年的快速发展，浙江省成为了我国的经济强省，人民生活水平在国内处于前列。经济规模的扩大、人均收入的增加以及外来人口的集聚，一方面使得全省垃圾的产生量快速增长，另一方面，人们对居住环境的质量要求也日益提高。根据库兹涅茨环境曲线与发达国家实践经验，当人均GDP达到3000－5000美元时，人们对环境质量的要求将显著提高。2008年，浙江省人均GDP已达6000美元，超越了库兹涅茨曲线临界点，高质量的人居环境将成为浙江人民未来增长最快的基本需求之一，而垃圾处理已经成为浙江省环境治理的主要内容。
垃圾处理就是通过资源投入来减少或消除垃圾对人类造成危害的过程，因而是一项创造价值的生产活动。从理论上讲，市场经济条件下生产者（垃圾处理企业）与消费者（居民、企事业单位）之间应该形成垃圾处理服务市场，双方通过垃圾处理价格形成交易关系。但是，垃圾处理服务是一项极其特殊的产品，具有显著的“非排他性”特征，因而垃圾处理服务是从政府职能开始进入现代社会的。但当人均垃圾产量处于较高水平并存在较大的横向差异时，简单地利用财政税收系统来履行政府与居民之间垃圾处理服务的关系，存在明显的公平与效率问题。因此，需要探寻一种科学合理的垃圾处理收费制度，用一种更符合市场经济要求的价格机制，使垃圾处理服务的生产、消费双方建立起更加明确的收益与成本之间的对应关系，从而提高垃圾处理领域的公平与效率。
浙江省已经初步建立了垃圾处理收费制度，对于部分弥补垃圾处理成本，促进废弃物的回收利用发挥了较大的作用。但是还存在许多缺陷和不足。这也是本课题研究的主要背景，是研究的迫切性和必要性的体现。本课题将立足于发现、分析、解决问题的基本研究框架，围绕垃圾处理收费制度展开较为充分的理论分析，并在此基础上阐释垃圾处理收费制度存在的问题，提出进一步改革的政策取向。

2. 垃圾处理服务的理论分析
垃圾处理收费制度是关于垃圾处理服务的一系列制度安排，其中垃圾处理收费的基本功能、征收标准、支付主体等方面都取决于垃圾处理服务的基本特征。因此，对于垃圾处理服务基本特征的理论分析是垃圾处理收费制度研究的逻辑起点。
2.1 垃圾处理服务的基本特征
2.1.1 垃圾的“负经济品”特征
垃圾处理服务是指对人们生产、生活所产生的垃圾进行清扫、收集、运输并最终处理等一系列活动的总和。垃圾处理能够清洁人们的居住环境、防止病毒细菌的滋生和扩散，是人类生活所必须的一项价值创造活动。过去，由于人们分散而居，虽然也产生垃圾，但是量少且基本上都可以自然分解。然而，随着科学技术的进步，人类合成了众多不可分解或需要很长时间才能分解的化合物。加之人口的空间集聚，使得在狭小的空间区域产生了密集的垃圾，垃圾的组分和数量远远超出了大自然的自我净化能力，从而出现了垃圾集聚、垃圾围城等非均衡现象。在现有技术条件下，尽管资源回收的广度和深度已经有了长足的进步，但是总体上来看，垃圾还是一种会给人们带来不舒服或痛苦感受的“负经济品”。垃圾问题的实质是人类活动对物质自然循环链条的破坏。因此，从产业需求的角度看，垃圾问题的存在呼唤着垃圾处理服务的出现。
2.1.2 垃圾处理服务的“非排他”性
垃圾处理服务存在典型的非排他性特征：如果某一区域都被界定为私人产权，如图1中，大方框表示某一区域，每一小方框表示私人区域，分别属于A、B、C、D四户，所有的这些私人区域之和就是大方框的总面积，也就是说它们之间不存在公共区域。此时，每户所产生的垃圾要么通过自己的私人区域的自然系统或处理设备自行处理，要么是向垃圾处理服务商订购垃圾处理服务并支付价格。此时的垃圾处理服务显然具有“排他性”特征。

毫无疑问，以上的这种假设是不符合现实的，因为每个私人区域之间往往存在诸多的公共区域，比如城市中的街道、河流、公园等，这些公共区域的使用具有非排他性（见图2）。垃圾产生后，如果缺乏执行有效的强制措施，A、B、C、D不会自觉地向垃圾处理服务商购买垃圾处理服务，而是简单地把垃圾倾倒在公共区域内，从而造成垃圾泛滥成灾。因为，人们维护私有领域的干净比维护共有资源有更多的积极性。这说明：在存在公共区域的条件下，垃圾处理服务存在 “非排他性”的特征。
然而，存在公共区域并不是垃圾处理服务具有“非排他性”的充分条件，因为政府可以制定严厉的惩罚措施，禁止A、B、C、D向公共区域倾倒垃圾，从而人为地创造“排他性”。但是，排他的实质是一个成本问题而不是一个逻辑问题，其可行或者不可行依赖于执行成本的相对高低。监管成本和责任追索成本的存在导致了巨大的排他成本，以至于政府几乎不可能实现“排他”地丢弃垃圾，政府能做的也只能是修建垃圾箱，并劝说居民把垃圾倾倒其中，以使得垃圾收集变得更加容易。

以上分析表明，在存在公共区域和巨额排他成本的条件下，垃圾处理服务具有明显的“非排他性”特征，这种“非排他性”导致了负外部性的出现而使得本应由住户自身承受的垃圾处理成本转嫁给了集体。从政府垃圾处理功能的形成历史看，正是由于垃圾处理服务的“非排他性”而使得垃圾处理被逐步纳入到了公共卫生的领域。
2.1.3 垃圾处理服务的“公用事业”性
公用事业以服务为目的,其基本判断标准是：１）、要大家能享受得到；２）、要大家能享受得起；3）、要保持供给的持续性；4）、要维持划一的优良标准。在公用事业经营者方面，为达成上述服务目的起见，也有其要求：1）、要享有土地使用权；2）、要收取相当费用；3）、要政府给予专营权；4）、要政府保护它的合法利润。为使权利、义务明白规定以及便于执行起见，公用事业者要以法人地位与政府订立专营契约，规定专营的区域与期限。
由于垃圾组分、垃圾管理体制等众多方面的原因，现代垃圾处理事业具有相当的复杂性和特殊性，是一项牵涉面广、系统性强而又具高度紧迫性的公用事业，具有较为明显的社会效益。1）、垃圾处理服务是每个人的基本生活需要。一个人只要活着就必然产生垃圾，垃圾的腐烂将严重地恶化居住环境而影响其身体健康，因而清除垃圾是人们生活得以持续的基本条件。2）、垃圾处理服务的专业化程度与科技含量日益提高。现代的垃圾处理已经不是住户所能够全部包办的复杂过程，需要专业性的、管理规范的生产主体提供这一服务。但这一变化并没有改变垃圾处理服务作为基本生活需要的基本特性，这就必然使得居民必须购买垃圾处理服务，也决定了垃圾处理服务的提供应该满足“大家享受得到，大家享受得起”的基本要求。3）、垃圾处理服务需求具有可持续性。维持居住环境的整洁是人们正常生活的必要条件，库兹涅茨环境曲线显示，这一条件将随着人们生活水平的提高而日渐强化。因此，垃圾处理服务提供呈现出较强的可持续性要求。4）、垃圾污染的外部性特征。在现有的技术条件下，垃圾总体上看是一种成分极其复杂的污染物，生态媒介的流动性和联结性决定了垃圾污染具有较强的负外部性。这一特征不仅要求不间断地提供垃圾处理服务，而且也对垃圾处理服务的标准提出了严格要求，即垃圾处理服务必须满足公用事业“保持供给的持续性”与“维持划一的优良标准”这两条基本标准。
2.2 垃圾处理服务的提供主体与生产主体
由于存在公共区域和高额监管成本，垃圾处理服务具有典型的“非排他性”特征，根据公用事业的一般标准，本课题也得出了垃圾处理服务的“公用事业”特征。这两个特征在理论上确定了垃圾处理服务的提供主体应该是政府，但是，国内外的实践表明，政府作为垃圾处理服务的提供主体，并不意味着其必然是直接从事垃圾处理服务的生产主体。
2.2.1 政府提供垃圾处理服务的有效性
从社会资源配置的角度看，政府提供垃圾处理服务具有成本有效性特征。假设垃圾处理的成本为C1，政府监管非法倾倒的监督成本为C2，垃圾处理的收益为R，同时也假设不管私人处理还是政府处理，垃圾处理环节的成本是相同的，两种处理方式的收益也都为R，也就是净化了生活环境。显然，在现实中由政府提供垃圾收集、处理服务，比私人提供服务加政府监管配套的处理模式，可以少支付监督成本C2。尽管随着时间的推移和生活水平的提高，居民环卫意识也会日益提高，对清洁环境需求也将在广度和深度上得到拓展，垃圾非法倾倒的监督成本C2将有大幅下降。但只要“C2 > 0”成立，政府提供垃圾处理服务就比私人提供更有效率。
2.2.2 垃圾处理服务的提供和生产环节的分离
但是，政府提供垃圾处理服务并不意味着其一定要直接从事垃圾处理服务，就像许多地方的垃圾收集服务承包给一些私人的公司一样，垃圾处理服务可以由政府间接从事，也就是说，政府向社会购买垃圾处理服务。上文已经阐明，从垃圾处理服务的提供角度看，政府作为垃圾处理服务的提供主体将更加符合资源的优化配置要求。那么，从垃圾处理服务的生产角度来看，政府直接从事垃圾处理服务并不一定具有成本优势。国外的研究和实践证明，由市场组织来从事垃圾处理服务的成本普遍低于政府直接从事垃圾处理服务的成本 。至此，一个观点是明确的，即政府提供垃圾处理服务是有效率的，直接从事垃圾处理服务却很可能是低效的。如果把垃圾处理服务的提供者和生产者分离，政府不直接提供垃圾处理服务，而是向市场组织定购垃圾处理服务，并把这种服务提供给公众，将能够提高资源的利用效率，优化社会资源的配置。
2.2.3 垃圾处理服务的市场化与产业化
垃圾处理产业化与市场化的关系、政府与垃圾处理企业的关系应该得到正确的定位。首先，垃圾处理的产业化可以简单地理解为把垃圾处理事业发展成一个产业的过程，这一过程需要两个基本条件：一是存在一定数量的从事垃圾处理服务的市场主体；二是这些市场主体能够从垃圾处理服务的提供中获得较为稳定的投资回报。可见，垃圾处理的产业化必然带来垃圾处理的市场化，两者是同一个问题的两个方面，也是一种相辅相成的关系。其次，在现有的经济、技术条件下，政府垃圾处理服务的“非排他性”特征并未得到根本改变，因而政府必定还是垃圾处理服务的提供者。垃圾处理的产业化和市场化的本质是把本来由政府直接从事的垃圾处理业务外包给独立核算的垃圾处理企业，从而在政府与这些垃圾处理企业之间形成了一种服务交易关系（图3 ）。也正是存在政府与垃圾处理企业的交易关系，垃圾处理的产业化和市场化才得以成为可能，并且两者是相辅相成的。3．明确界定垃圾处理费的核算边界
垃圾处理是环境容量的创造过程，本质是一项典型的投入产出活动。从产业形成的供求条件看，生产过程必然伴随着消费过程，其间也必然内涵着复杂的成本、收益、价格等内在关系。在市场经济条件下，厘清它们之间的内在关系是优化垃圾处理领域资源配置的基础性条件。垃圾处理费作为政府向居民收取的垃圾处理收费项目，涉及到居民和政府之间的基本经济关系。界定清楚垃圾处理费与公共财政、与居民的基本关系及其核算边界，是完善垃圾处理收费制度、优化垃圾处理资源配置、深化垃圾管理理念的有效保证。
3.1财政模式的缺陷催生了垃圾处理收费制度
垃圾处理服务是从政府职能开始进入现代社会的。19世纪后半叶，世界各国逐步建立起了正式的常设机构以处理日益增加的城市垃圾。垃圾处理被纳入政府职能之后，其费用理所当然地由税收而来的财政所支付，也就是说，政府通过税收来支付垃圾处理的成本。为了简便起见，本课题把这种方式称为垃圾处理的“财政模式”。财政模式的最大优点在于这一模式运行成本较低，然而，垃圾处理的财政模式存在着固有缺陷：1）、切断了垃圾处理领域中收益与成本之间的直接联系，从而造成代内不公；2）、随着垃圾处理量的增加和处理要求的提高，垃圾处理成本快速提高而使财政背上沉重的包袱，当财政紧张时，政府将会倾向于减少垃圾处理数量和减低处理要求；3）、由于财政模式没有在居民和政府之间建立起垃圾处理的直接支付关系，很难构建激励型的垃圾管理政策，显然不利于可持续发展模式要求的实现资源减量化、再利用和废弃物的再循环。
上述分析得出的一个重要结论是：必须对垃圾处理的财政模式进行改革，在垃圾处理的收益与成本之间建立直接关系，也就是说，向垃圾生产者收取垃圾处理费，如此，垃圾处理收费制度应运而生。垃圾处理收费制度不仅使得垃圾处理成本的弥补途径由税收转向了收费，而且在垃圾生产者和垃圾处理服务的提供者之间建立了直接支付关系。支付的标准就是垃圾处理服务的价格，从而在垃圾管理领域中引入价格机制，为构建激励型的垃圾管理政策体系提供基础条件，使其拥有比财政模式更优越的功能特性。
3.2 垃圾处理收费制度具有显著的优越性
3.2.1弥补垃圾处理成本
随着垃圾数量的急剧增加，垃圾处理设施需要大量建设，单靠政府资金筹集垃圾处理的建设、运营、维护费用并不能完全弥补垃圾处理的全部成本，存在着巨大的缺口，仅仅依靠政府投入难以完成。而且从目前的情况看，如果仅仅依靠政府投入，由于政府财力所限及认识和监管上的不到位，即使建成垃圾无害化处理设施，在缺乏稳定资金来源渠道的情况下，也容易出现建而不运或不达标运行的情况。因此，必须通过构建垃圾处理收费制度来筹集垃圾处理经费的巨大缺口，部分弥补垃圾处理成本。
3.2.2成为垃圾源头减量和循环利用的杠杆
现代垃圾管理的基本理念是“源头减量，循环利用，零排放”。垃圾的源头减量和废弃物的再生利用是垃圾管理的首要方面，也是解决垃圾问题的根本路径。在市场经济条件下，价格杠杆是实现垃圾源头减量和废弃物循环利用的必然手段。垃圾处理费实际上是居民购买垃圾处理服务的价格，在收入水平一定的情况下，它的高低与垃圾处理服务的购买数量成反比。也就是说，较高的垃圾处理费将从源头减少垃圾数量，促进废弃物的再生利用，进而降低垃圾的产生数量。1993年，美国佛罗里达州的Gainesville市实施了家庭垃圾处理的单位收费制度，次年该市的垃圾清运量立即减少了18％，垃圾回收利用率增长了25％ 。
3.2.3实现“谁污染、谁付费”的基本工具
垃圾处理是一项治理污染的价值创造过程。“谁污染，谁付费”是现代环境治理的基本理念之一，强调了污染治理的代内公平。由于人们在收入水平、生活习惯、价值理念等方面存在的不同，个人在垃圾产生数量上存在横向差异。如果不能建立垃圾产生数量和垃圾处理费的直接支付关系，将不仅会出现垃圾处理领域的代内不公问题，而且“谁污染，谁付费”也将成为一句空话。因而，垃圾处理收费制度的一个重要作用是在垃圾处理和垃圾生产之间建立一种对应关系：谁生产的垃圾多，谁需要的垃圾处理服务量就大，那么谁就应该多支付垃圾处理费，从而在垃圾处理领域真正实现“谁污染，谁付费”。
3.3 垃圾处理收费与公共财政应共同为垃圾处理提供经费保障
1990年代以前，我国的垃圾处理经费基本来源于财政拨款，之后各地不同程度地逐步建立起了垃圾处理收费制度。但是，垃圾处理收费制度的建立，使许多地方政府误以为财政可以从垃圾处理事业中退出，垃圾处理所需经费都应该来源于向居民收取的垃圾处理费，财政没有义务向垃圾处理事业注入资金。其具体表现是各地在核算垃圾处理收费标准的时候，往往以垃圾处理的全部成本作为基本依据。产生这一误区的根本原因在于：简单地把垃圾处理产业化理解为垃圾处理市场化。这一误区的后果是在垃圾处理费与公共财政之间筑起了一道制度性障碍。在垃圾处理收费制度的推行还存在种种短期内难以克服的困难时，财政拨款的力度反而由于制度性障碍而减弱，势必造成各地尤其是经济不发达地区垃圾处理经费持续紧张的问题。