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生活垃圾是指城市人口在日常生活中产生或为城市日常生活提供服务产生的固体废弃物，以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物(包括建筑垃圾和渣土，但不包括工业废弃物和危险废物)[1]。目前，生活垃圾污染已成为我国最严重的环境污染问题之一。一方面，由于经济快速增长，生活垃圾排放总量以大约每年8%-10%的速度激增，远远超过发达国家3%-5%的年平均增长速度。据有关专家估计，2010年我国垃圾产量将达到2.9亿吨[2]。另一方面，我国垃圾处理大多还停留在填埋等简单方法上，“资源化”、“无害化”的目标仍未达到。资金不足是我国垃圾处理产业止步不前的重要原因。以2003年为例，我国生活垃圾清运量为7544.7万吨[3]，以垃圾处理平均成本125元/吨测算，需投入94.31亿元，若全部由国家承担，必然会使财政背上沉重的包袱。因此，生活垃圾收费将成为我国生活垃圾处理的必然选择。
一、生活垃圾收费的理论依据和诠释
(一)生活垃圾收费的相关概念与理论
从经济学上讲，生活垃圾污染是一种典型的负外部性。如居民不必为自己排放的垃圾所引起的污染支付费用，污染则不断加剧。同时，一些对环境有益的活动(如垃圾处理产业)因得不到补偿而受到抑制，环境污染状况的改善进程显得非常缓慢。
依据外部性理论，1972年经合组织国家(OECD)环境委员会提出“污染者付费原则”(Polluter Pays Principle)，污染者必须承担清除和削减污染后果的费用。后来该原则又扩展到了“污染者和使用者支付原则”(Polluter and User Pays Principle)，污染治理的受益者也应当承担一定的费用。生活垃圾收费正是基于以上原则提出的。作为使用者，居民和企事业等单位享受由政府提供的垃圾收集、运输和最终无害化处理等服务，应为此支付费用。收费标准不是垃圾排放所造成的环境损失，而是垃圾收集、运输和无害化处理的运行费用。生活垃圾收费是以市场为基础的政策工具。一方面，将污染者的外部成本纳入到经济活动的分析和决策过程中，促使行为人从自身经济利益出发选择有利于环境的行为方式，以减少垃圾的排放量、提高资源利用率。另一方面，也为垃圾治理筹集资金，促进垃圾处理产业化的顺利进行。
(二)生活垃圾收费制度的主要类型
目前，世界上生活垃圾收费的征收途径可分为三类：
1.税收方式：将垃圾费收缴附征于一些税收，如财产税、营业税、人口税和产品税等。
2.附征于公用事业的收费：将垃圾处理费附征于水、电、煤或有线电视费中。
3.直接收费：直接向公众收取垃圾费。按照计价方式不同，可分为定额制和从量制。定额制以户或人头作单位，收取固定垃圾费。从量制按照垃圾量收取费用，有单一费率和变动费率之分。
单一费率垃圾费与垃圾量保持固定比率。变动费率则规定垃圾制造量在某定量以下免收垃圾费或收取较低定额费用，超过定量部分则收取较高费用。
(三)生活垃圾收费制度的评价标准
作为一种环境政策工具，生活垃圾收费制度应主要考虑以下标准：
1.公平原则，即要体现污染者付费、使用者付费的原则，不同垃圾量对应不同的费用。
2.环境有效原则，即根据其对污染物的控制能力而定，要达到减少垃圾量、提高资源利用率的目标。
3.执行效率原则，即征收障碍和成本均要尽可能降至最低。
4.收益原则，即应当能够补偿垃圾收集、运输和处理的成本，并能实现合理的盈利。
5.政策偏差概率，即出现一些其他行为来规避该政策工具约束的可能性大小。
近20年来，许多国家均实行生活垃圾收费制度，这为我国的制度改革提供了很好的借鉴。
二、各国生活垃圾收费的具体实践
目前，世界各国依据各国的国情采取了不同的征收方式，各具特色和效果。以下我们逐一加以比较分析。
(一)税收方式
不少发达国家的城市利用完整的税制及信用系统以税收方式来征收，其中产品税应用最为广泛。如意大利实行“塑料袋”课税法，规定每只塑料袋必须付税8美分；德国卡塞尔市法律规定，小吃店和快餐店一次性餐具纸盒每只课税0.3美元；美国佛罗里达州对不能回收的新闻报纸，每吨收税10美分。此外，还有用于特定区域的(如风景游览区)营业税，因游客众多、无特定目标，只能对经营单位征收营业税。
(二)垃圾处理费与水消费挂钩
通过水消费量来计算每户家庭的生活垃圾费用，并随水费缴纳，如西班牙的巴塞罗那以及我国的台湾地区(除台北外)。垃圾费随水费征收后，垃圾量减少，资源回收量增加。随水费征收可以保证较高的收缴率，但居民可能会通过节省用水来少交垃圾费，垃圾量并无减少。此外，也可能出现收缴费用过低的状况。根据高雄市2004年的估算，每度水收费应为11.02元台币，但现行费率为每度4.1元，仅为垃圾处理费的40%左右[4]。
(三)按户、人或者住房面积定额收费
许多国家采用定额收费制，如意大利收费标准为150-160欧元/户•年，个中差别与家庭面积有关；德国大部分城市以户为单位，每年征收70欧元垃圾费；瑞典按照住宅面积收取定额费用[5]。
由于垃圾收费固定，因此居民无减少垃圾量的动机，甚至可能引起恶意多排垃圾的现象。但经合组织国家有其特殊性。首先这些地区经济发展水平较高，居民环保意识较强。其次，立法体系完善，如德国从1972年《废弃物处理法》颁布到1994年《循环经济法》的实施，都是为适应不同时期生垃圾的性质、限制垃圾产量而制定的法律。再则，资源垃圾回收政策，如意大利鼓励家庭进行垃圾分类，并根据送往回收站的垃圾量决定每年减免的垃圾费金额。此外，鼓励消费者转变消费理念，进而影活响原材料以及生产工艺选择，从源头上控制垃圾，如德国的“黄筒绿点系统”，印有绿点的商品使用后扔入黄色垃圾桶内，由生产“绿点产品”的企业支付垃圾费，其余垃圾投入黑色垃圾筒，垃圾费由居民承担。
表1台北、高雄10年生活垃圾治理概况
(四)按实际排放量收取垃圾费
大多数国家采用此法，如美国、韩国、日本、瑞士、比利时等。以垃圾袋或垃圾贴纸或标准垃圾桶为计量单位收取垃圾费，最能体现“污染者付费”、“使用者付费”原则。根据欧洲回收和再利用协会1998年的统计资料，比利时的Hainaut省实施从量收费后第一年居民垃圾填埋量降低65%；荷兰的Oostzaan垃圾产生量减少38%，填埋的垃圾减少60%；日本的Yono城可焚烧物减少13%，非焚烧物减少27%[6]。
单一费率使用最为普遍。Marie Lynn Miranda和Joseph E. Aldy曾对美国实行单一费率的9个城市的执行结果进行了研究(详见表2)。
由于垃圾的价格弹性为负，所以从量收费可减少垃圾量，增加资源回收量。其中，垃圾减少量与最小垃圾袋(桶)体积成反比，与费率成正比。而免费或收取少量费用，回收资源垃圾则保证了回收渠道的畅通。
也有学者对从量收费与垃圾减量的关系提出质疑。Wertz(1976)通过比较已执行垃圾收费的旧金山市与其他一般城市垃圾收集的平均数量，计算出垃圾排放的价格弹性是-0.115，即收费额每提高1%，垃圾数量降低0.115%。Jenkins(1993)通过收集14个城市(其中10个实行变动费用制)多年的月数据，计算出价格弹性等于-0.112[7]。偏低的价格弹性说明，从量收费可减少垃圾排放量，但效果并不明显。因此，有学者提出实施从量收费后，垃圾排放量大幅降低是有其他原因的，如各种回收政策促进了回收渠道的畅通，使得垃圾减量得以实现。
变动费率为日本所采用，定量以下免收或少收垃圾费，超过部分收取较高费用。如滋贺县守山市1982年开始每年向每户提供可燃性垃圾袋110袋(大袋20日元，小袋17日元)，第111袋开始每袋150日元；不可燃垃圾袋每年免费向每户发放56袋，第57袋开始每袋150日元。1984年垃圾量比1982年减少48.08%。此外，有些城市反购未用垃圾袋，如岛根县出云市规定，未使用的可燃垃圾袋可40元/个卖给政府，实施后第二年垃圾量比实施前减少27%[8]。
表2美国9个城市垃圾治理情况
垃圾费与垃圾量成正比，可能导致非法倾倒，不但不能减少垃圾量，反而增加了清理成本。根据调查，美国弗吉尼亚州夏洛茨维尔市75名居民实行从量收费后，28%的垃圾减少量应归于非法倾倒[9]。
美国应对非法倾倒，首先是通过事前教育，分清非法垃圾处置方法及其危害。其次，对某些特殊商品进行回收，如圣诞树、节日饰品、家具等。第三，制定规章制度以及严格的惩罚措施，加大非法处置垃圾行为的成本。最后(也是美国最推崇的)，通过其他辅助政策(如循环利用政策、庭院堆肥政策等)来增加垃圾处置方法的选择范围，避免非法倾倒。与美国不同的是，日本非法倾倒现象并未增多，这可能与不同的文化传统有关。据调查，74%的日本人认为非法丢弃垃圾是严重的问题[10]。
表3生活垃圾收费方法评价
其实，每种收费方法都有优缺点，而且实践中均有相关政策的配合。因此，分析中不仅需考虑上文所提的5个指标，而且对辅助政策的主要作用也应进行分析。
三、我国生活垃圾收费制度的现状及国外经验的启示
