浏览次
1概述
我国已进入工业化和城市化快速发展时期，资源环境成为制约经济进一步发展的瓶颈。发展再生资源产业，将社会生产和生活过程中产生的废弃物进行回收再利用，对我国具有非常重要的现实意义和长远的战略意义。随着经济体制的逐步转轨和市场机制的日渐成熟，再生资源产业的市场化程度逐步提高。但是，在市场化过程中与之配套的宏观管理制度和调控机制并没有建立起来，产业发展过程中出现了一些违背产业发展初衷的问题。本文针对再生资源产业的外部性特征和准公共物品特征，就如何矫正市场化过程中存在的问题，发挥政府的宏观调控职能，保证市场机制作用的发挥进行讨论，并提出有针对性的政策建议。
2再生资源产业及其特征
再生资源是在社会生产和生活消费过程中产生的，已经失去原有全部或部分使用价值，经过回收、加工处理，能够使其重新获得使用价值的各种废弃物。再生资源产业就是在国民经济中以节约资源和减少环境污染为目的，围绕再生资源展开的再生资源商品流通、加工利用、科技开发、机械设备加工、信息服务等活动的集合。其中再生资源的回收、加工处理和再利用是再生资源产业的主要内容。再生资源产业也被称作“静脉产业”，国外这种称呼较多。再生资源产业表现出不同于传统产业的特性，主要体现在以下几个方面：
2.1公益性特征
从生产经营对象和商品生产流向来看，资源再生产业区别于传统的物质生产领域中从自然资源开始到废弃物结束的产业部门，是通过劳动把社会生产和消费过程产生的废物转化为原材料，重新进入生产和消费领域供人类生产和消费需要，是从分散到集中的逆向生产过程。资源再生产业成为经济系统中的分解者，发挥了自然生态系统中“分解者”的作用，将人类产生的各种废弃物变成可用的二次资源，使经济系统的物质循环畅通。变废为宝、化害为利!满足社会生产发展的需要，从而降低人类对自然资源的开采速度及开采强度，做到资源的长期使用和永续。综合体现经济效应、社会环境效应的特性决定了再生资源产业具有明显的社会公益性[1]。所以，再生资源产业不是一个纯经济性的产业，不能完全依靠市场机制的调节，在实现经济效益的同时，还必须兼顾环境效益和社会效益。
2.2准公共物品属性
公共物品从理论上讲应由政府部门提供，而准公共物品同时具有公共物品和私人物品的性质，需要政府和市场同时发挥作用[2]。从全社会来看，再生资源的回收利用一方面减少了对原生资源的消耗，节约资源；另一方面减少了垃圾的数量，避免了环境损害，节省最终垃圾处置成本，提供了有利于公众的良好环境，具有消费的非排他性和竞争性，具有准公共物品的性质需要通过市场的作用，驱动再生资源的回收和资源化利用。但是完全借助于市场，在经济利益的驱动下，必然导致回收利用的不稳定性和污染的难以控制。因此，再生资源产业的发展，依赖于政府和市场的共同作用。
2.3双重外部性特征
从外部性产生的结果来看，如果这种影响对其他主体带来收益就是正外部性；那么这种影响对其他主体造成损失则为负外部性[3]。
再生资源的回收利用既具有正外部性，也同时具有负外部性。具有正外部性是因为再生资源产业提供的是一种准公共物品，不论产品（或服务）结构如何，通过回收利用给产业外的行为主体带来了良好的环境，例如减少了垃圾污染、改善了环境；减少了垃圾数量、节省了垃圾收集、运输和填埋或焚烧等处置成本；由废弃物转变为资源，替代了部分原生资源，减少了原生资源的使用量；避免了土地填埋、焚烧等其他处置方式对土地、大气、水体造成的环境隐患。但是物质的循环利用并不总是有利的。首先，物质平衡和能量守恒定律决定了污染只能从一种形式转化为另一种形式，循环也会带来污染，而且往往是资源消耗更多、污染更为严重的活动。其次，根据热力学第二定律，循环的进行需要不断引入负熵流，从技术上看，不一定可行；从成本上来说，不见得有效。目前，我国由于大量再生资源回收利用企业以低劳动力成本和低环境成本取得价格优势，使得资源再利用尚停留在低效率、低附加值的水平，造成资源的浪费。为了降低成本，再生资源企业还将污染物直接排放，将污染治理的成本转嫁给了社会，使资源再利用的负外部性不能得到有效控制。3再生资源产业的市场化进程分析
3.1我国再生资源产业的市场化进程及特点
我国资源再生产业是从废旧物资的回收利用开始的。从20世纪50年代起，我国政府着手开展以废旧物资回收和工业“三废”综合利用为主要内容的再生资源开发利用工作。按照废旧物资行业发展的市场化程度，经历了以下发展阶段：
1）第一阶段（1949～1984年）：高度集中的计划经济管理时期。
新中国成立初期开始的收旧利废工作，在1955年被确定为特种行业。
计划经济时期我国再生资源的经营方式是由私人商贩分散经营逐步转向由供销社系统和物资系统进行统一收购、统一加工、统一销售的专业经营。在组织形式上表现为，县以上供销社相应设立专营或兼营机构，基层社设收购网点，基本形成城乡废品回收网络。对于经营废旧物资的私商由供销社将其组成合作商店、合作小组。在经营运作上，对于零星、分散的工业废料和居民废弃的日常生活用品，有关部门组织城市居民、农村基层供销合作社收购站代收；对于工矿企业的废旧物资，大多数市、县派出驻厂员，进行废旧物资挑选分类，定期进行收购。不少地、市、县，采取划片收购、定点收购、预约收购、访问收购、节日突击收购等方法。供销社“废品”回收系统在当时形成了能够方便群众交售而且管理规范遍布全国城乡各地的回收网络，对缓解我国资源短缺的矛盾发挥了积极的作用。
2）第二阶段（1984～1994年）：市场化过渡时期。1984年国家实行流通体制改革，废旧物资回收行业开放，进入市场化过渡阶段。废旧物资回收行业的个体私营经济从无到有，并逐步占领废旧物资回收市场，使得这一市场经济成分和经营模式呈现多元化格局。个体私营经济的初始形式包括：为国营公司代送代交；作为国营回收公司的下属经营部门实行承包租赁、挂靠经营等。1986年，废物回收利用被确定为“物资再生利用”行业，1987年正式更名为“再生资源”产业。国家计委、国家经委下发1986（2116号）《关于改革废钢铁计划管理体制的通知》，取消回收废钢铁指令性计划，我国的废钢市场开放。市场化过渡阶段我国资源再生产业的组织和运行主要特征是随着市场经济体制的逐步建立，供销社系统原有僵化的管理体制和运行机制不能适应多变而竞争的市场环境，经营范围逐渐萎缩。同时，随着城市的扩展，分布在城乡结合部的供销系统回收网点大部分被排挤出市区，供销系统的回收网络开始瓦解[4]。
而这一时期个体经济以其灵活性和对市场的敏感性，迅速发展成为我国废旧物资回收的另一支重要力量，但这一时期供销和物资系统仍然发挥着回收主渠道的作用。
3）第三阶段（1994～2002年）：完全市场化时期。
1994年公安部发布《废旧金属收购业治安管理办法》，将废旧金属细分为生产性和生活性废旧金属两大类，只对生产性废旧金属实行特种行业行政审批制度。1996年后，个体私营企业与国有企业在注册登记、退税等政策上待遇完全一样。2002年随着国务院决定取消第一批行政审批项目决定的发布，生产性废旧金属不再需要“特种行业许可”，废旧物资回收市场完全放开，进入市场化时期。
这一时期我国再生资源产业的组织结构和运行形式发生了根本性的改变，主要是国有企业因受到体制方面的制约，市场竞争力和创新能力不足，经营状况不佳，亏损面较大，而私营企业及个体经营却出现了良好的发展势头。其结果是全民所有制经济在回收行业中所占比重逐渐缩小，非公有制经济的回收队伍逐渐壮大。在运行方式上，供销社系统和物资系统仍然通过设立的自上而下的回收企业、回收网点进行回收，而个体私营经济主要以租赁经营、承包经营、挂靠经营等形式进行回收。个体私营经济的介入和发展壮大，促进了回收领域形成多种经济成分、多种经营方式、多种流通渠道竞争的市场格局。
3.2效果及存在的问题
高度集中的计划经济管理时期，遍布城乡的回收网络在废旧物资回收方面取得了显著成绩。但这是在供销社系统负责生活性废旧物资的回收、物资系统负责废旧金属等生产性废旧物资回收的计划垄断体制下实现的。回收企业在经营范围、收购渠道、收购价格等方面都要按照指令性计划执行，缺乏经营自主权，不能根据市场状况及时调整经营活动。
随着经济体制的转轨和资源再生产业市场的逐步放开，形成了从产生源经固定收购点、流动收购点、拾荒者、资源化加工户（或企业）等层层筛选、分类，最终到利用企业的完整流程。产业总体规模扩大，所有制形式多元化，整个产业发展呈现上升态势。但是产业在运行过程中的一些问题也随之逐渐暴露出来，主要有：
1）低水平的过度竞争。传统计划经济体制下形成的再生资源市场是由供销和物资系统垄断的市场结构，在市场经济形势下，放松了对回收行业的管制，行业进入的行政壁垒大大降低，各种类型的回收主体进入，尤其是部分根本不具备经营资格的企业和个人进入，靠非法经营生存，哄抬物价，倒买倒卖，欺行霸市，偷税漏税，不择手段牟取暴利。回收者为了争夺资源，甚至不计成本，竞相抬价，使利润摊薄。2）企业数量庞大，平均经营规模小。从总量上来看，目前资源再生产业的规模扩大，企业数量迅速增加，但从单个企业规模来看，我国再生资源加工企业大多是在个体、民营经济的基础上发展起来的，处于起步和积累阶段，资产和产量规模都相对较小。2004年该产业资产总额仅占工业资产总额的0.016%，企业资产平均规模为0.23×108元，低于工业企业平均规模0.89×108元0.66%[5]。例如，目前我国再生铅企业约300多家，其中95%以上年产量都在2×104t以下，2×104t以上的企业屈指可数，企业规模和经济效益难以发挥。而美国等发达国家的再生铅企业大多年产量在10×104t以上[6]。这些企业加工技术落后，设备简陋，资源未能得到有效利用，经济效益也十分有限。
3）资源利用效率低，环境污染严重。回收者在经济利益驱动下，重价值高、利润大、体积小、费用低的品种（如各类金属），经营方式大多采取以销定进，以利定购。对有销路、又有较大利润的品种回收，对销路不畅或微利品种则少收或不回收。资源化加工也仅是低水平简单作业，致使未回收部分或加工过程中清除的污物被随意丢弃到周围环境中。如塑料清洗产生的废水、废金属熔炼过程中排放的烟尘和废渣对回收市场及周边土地、大气、水域造成严重污染，所调查区域大多如此。
4政府调控对策
4.1当前再生资源产业管理政策的评价
从资源再生产业的市场化进程来看，资源再生产业市场的逐步开放，是以我国经济体制的逐步转变为大背景的。在实际管理中出现了要么通过特种行业限制，完全由政府部门垄断经营；要么过度依赖市场，政府完全从该行业中退出，出现了“一管就死、一放就乱“的局面。
再生资源产业的特征决定了该产业在发展的同时还需要发挥市场机制和政府调控的作用，以避免市场失灵和政府的决策失效。强调对再生资源产业中的非公有制经济实行进一步开放的政策，并不是同时也主张使再生资源产业成为一个完全自由竞争的产业领域。目前，我国只是把进入垃圾清运渠道的垃圾处置产业作为了自然垄断性的公共物品，由过去政府的大包大揽逐步改革为政府调控与市场化运作相结合的方式。这就使得再生资源等同于私人物品，回收废旧物资不仅不收费，反而还要向废物的产生者付费，完全按照市场化运作，以经济利益驱动为主，并未作为实现环境目标而进行的活动。由于回收没有作为一种实现减少垃圾数量、保护资源和环境的途径，而只是作为一种盈利的手段，并且回收利用活动缺乏有效的组织和管理。因此，回收利用过程的污染较严重，使私人成本小于社会成本，有悖于可持续发展的原则。
4.2政府调控对策选择的理论依据
外部性的存在（无论正外部性或负外部性）都会直接或间接降低整个社会的福利水平，无法实现资源配置的帕累托最优[7]。再生资源回收利用的外部性问题该如何解决?外部性理论一方面揭示了市场经济活动中一些低效率资源配置的根源；另一方面又为如何解决外部性问题提供了可供选择的思路。其中最主要的是“庇古理论”和“科斯理论”。庇古理论认为存在外部性时，依靠自由竞争不能达到社会福利最大化，需要通过政府采取税收或补贴等经济手段进行干预，给外部性确定一个合理的价格。也就是存在负外部性时，向外部性的制造者征税，使私人成本与社会成本一致；而存在正外部性时，给企业补贴，对其实行鼓励，使其扩大产量到社会最优水平，最终实现外部性的内部化[8]。科斯理论则认为政府干预不是解决外部性的唯一方法，市场力量可以更好的纠正外部性，在产权界定清晰的情况下，可以通过市场交易的形式即自愿协商的形式解决外部性问题。此外还有斯蒂格勒提出政府采用行政措施进行管制与指导，例如禁令、制定标准等方法可以在校正外部性因素中发挥较大的作用。还有的提出运用法律手段解决外部性问题。因为在完善的法律制度下，明确界定了每个人的权利和义务，能够通过法律的强制性和威慑力有效的保护产权。这些对策在解决各种外部性问题时都产生了实际的效果，但是也都存在各自的局限[3]。庇古手段运用的前提是政府必须知道引起外部性和受它影响的所有个人的边际成本或收益，拥有与决定帕累托最优资源配置相关的所有信息，只有这样政府才能定出最优的税率和补贴。但是，现实中政府并不可能拥有足够的信息，而且还存在政府执行成本和寻租等问题。科斯手段虽然更深层次的揭示了外部性，但是在很多情况下也受到限制。例如，进行产权交易的前提是产权界定清晰，而很多公共物品的产权难以界定；自愿协商适用于交易费用较小的场合，如果交易费用高于社会净收益，自愿协商则失去意义。而政府采用行政手段解决外部性时，要求政府必须找到最优外部性，而且执行成本比较低。
